既要確保完成國家下達的污染減排目標任務，又要爭取騰出更多的環境容量服務經濟社會發展，在這個難題面前，河南省環保工作者積極探索實施主要污染物總量預算管理，促進環境資源的優化配置和環境容量的高效利用。
今年9月21日，環境保護部在鄭州召開了主要污染物總量預算管理現場會議，會議的主要任務是學習河南總量預算管理的做法，總結經驗，分地區分階段推廣實施。
為什么要預算管理?
“十二五”期間，河南省提出要保持生產總值年均增長9%以上。據測算，僅城鎮化率提高新增約1000萬人口一項，就需要全省108個縣各新建一座日處理3萬噸的污水處理廠，才能削減由此帶來的新增水污染物。
經濟社會快速發展帶來的巨大環境資源需求與污染減排壓力加大、環境容量不足的矛盾，成為不容回避的客觀現實。
從2011年開始，河南省環保廳在副省長張大衛的帶領下，開始探討總量預算管理辦法。其核心就是量化無形的環境資源，將其作為有形的總量指標，充分發揮環境保護對經濟增長的優化作用、對經濟轉型的倒逼作用。
他們首先組織開展了環境容量研究，從全面掌握河南省污染負荷現狀及環境承載能力入手，對河南省的環境容量進行了測算，基本上摸清了全省及各省轄市環境容量的狀況。
根據環境容量、排污總量、環境質量的狀況，河南省提出，必須大力削減存量，嚴格控制增量，進一步騰出環境容量。
在削減存量方面，河南省從3個方面入手:一是推動重點工程建設，增強工程減排能力;二是上大壓小、扶優汰劣，倒逼落后產能淘汰，拓展結構減排空間;三是大力推進污染減排由粗放型管理向精細化管理轉變，提升管理減排效能。
在控制增量方面，探索在全省實施主要污染物總量預算管理。
預算指標如何計算分配?
總量預算管理涉及3個指標，其中，控制排放量、總減排量主要根據國家下達的減排任務和環境質量狀況、環境容量、排放總量、經濟發展水平來確定;預支增量主要根據經濟社會發展需求、環境容量、主要污染物總量減排量來確定。
在計算預支增量指標時，河南省首先是用全省預計污染物新增量來約束各地污染物預支增量，即在總量預算設計時，減排工程按照“十二五”全省GDP增長率、城鎮化率和污染減排規劃統籌考慮，而各市經濟發展速度參差不齊，必須用各地污染物總減排量占全省污染物總減排量的權重，乘以全省預計污染物新增排放量和環境容量系數來計算預支增量，才能確保完成全省的污染減排目標任務。
預支增量指標還引入了環境容量系數，考慮到各地環境容量不同的情況，有環境容量的地區系數取0.9，預支增量相對較大;超過環境容量的地區系數取0.7，預支增量相對較小，提醒當地適度發展、優化發展。
河南省堅持預支增量指標公平公開，將計算公式、參數選取、指標調整等以文件形式進行規范、公布，使各地自己也能算清楚、搞明白。
今年年初，河南省政府對2012年總量預算指標進行了分配，并經省人大十一屆五次全會審議通過，將其作為約束性指標納入全省國民經濟和社會發展計劃，進一步確立了總量預算管理的地位。
同時，在省政府與各省轄市、省直管試點縣(市)政府簽訂的《2012年度環境保護目標責任書》中，將總量預算指標分別下達到各市(縣)，對不能完成目標任務的，實行年度環保目標“一票否決”，取消當地政府及主要領導、分管領導當年一切評先、評優資格，暫停對這一區域建設項目的環評審批。
預算指標怎么使用?
總量預算指標的合理使用，是總量預算管理制度取得實效的保證。3個指標中，控制排放量主要通過目標責任書和排污許可證的形式，分解落實到各級政府和重點排污單位;總減排量主要通過省、市政府批準的污染減排工作實施方案，將年度工程減排、結構減排和管理減排具體措施予以明確，逐級分解落實到各級政府和重點企業;預支增量主要通過與建設項目審批掛鉤，把預支增量作為環評審批的前置條件，建立環評審批與污染減排聯動的管理機制，真正從源頭上減少污染物排放。
在預支增量指標的使用過程中，河南省注意把握以下4點:
第一，經濟社會發展所需排污總量，在保障社會發展的生活源和經濟發展的電力行業需求的基礎上，從各地年度預支增量指標中支出。
第二，工業項目所需水主要污染物排放量，從各地年度工業預支增量指標中支出;生活類項目所需水主要污染物排放量，從各地年度生活類預支增量指標中支出;非電行業所需大氣主要污染物排放量，從各地年度非電行業預支增量指標中支出。
第三，鋼鐵、造紙、印染、化工等重點行業所需主要污染物排放量，在當地預支增量指標中支出，從全省范圍內同行業中替代;火電項目所需大氣主要污染物排放量，在全省火電行業預支增量指標中支出，五大電力集團從集團內部替代，其他火電企業從全省火電行業內替代。
第四，預支增量可以跨年度結轉或扣減。各地當年剩余的預支增量，可以結轉到下年度使用。
預算指標如何管理?
河南省總量預算實行的是分級管理、動態管理。
控制排放量、總減排量實行省、市兩級預算，省、市、縣三級管理;預支增量實行省級預算，省、市兩級管理，即省環保廳負責核準火電、鋼鐵、造紙、印染、化工等行業和國家審批建設項目的主要污染物排放量，市環保局負責除省環保廳核準外建設項目的主要污染物排放量，縣環保局負責建設項目主要污染物排放量的初始審查。未經核定主要污染物排放量的建設項目，不得批復環境影響評價文件;沒有預支增量的地方，原則上不再核定建設項目的主要污染物排放量。
河南省建立了嚴格的總量預算指標動態管理體系，設有全省統一聯網的預支增量管理平臺，實行建設項目主要污染物排放量網上申請、核定和備案制度。所有建設項目通過省環保廳門戶網站申請、辦公內網核定。對于沒有預支增量指標的地區，網絡系統拒絕建設項目污染物排放量的核定，徹底杜絕人為因素。
在預支增量管理過程中，河南規范了建設項目主要污染物排放量的計算核定方法，制定了不同行業的產排污系數，要求對同行業、同工藝、同樣治污水平的建設項目，采用統一的排污系數核算排污量，把主要污染物總量控制指標作為項目環境影響評價審批前置條件的要求。
河南省規定，在不影響環境質量的前提下，預支增量指標經省級環保部門審核后，可以開展交易。其中，二氧化硫、氮氧化物預支增量指標允許在全省范圍內交易，化學需氧量、氨氮預支增量指標只能在同一水系范圍內交易。目前，河南省正在研究相關辦法，籌建設立交易平臺。
河南省規定，實行預支增量適當調劑使用。對事關全省產業布局、結構調整的重大建設項目，項目所在地當年預支增量不能滿足需要的，可以采取排污權交易或者跨行政區調劑的辦法予以解決，但需從當地下年度預支增量中予以扣除。
如今年河南省周口市護理佳紙業有限公司擬建設年產10萬噸高檔生活用紙項目，所需化學需氧量指標約40噸/年。項目總量指標就是通過河南省新鄉市某造紙企業減排量中得到了替代解決。
預算管理成效顯著
在總結探索實踐的基礎上，河南省政府印發了《河南省主要污染物排放總量預算管理辦法》。今年年初，河南省政府將總量預算管理中的3個指標作為指令性計劃，分解到18個省轄市和10個省直管試點縣(市)。
從試點工作正式實施以來，短短幾個月的時間，實行總量預算管理的嘗試取得了一定的成效:
首先是有效控制了污染物新增排放量。上半年，河南全省審批項目的環境要素平均排污強度較上年均有所降低，第三產業投資比重明顯提升，產業結構調整呈現向好趨勢。
二是較好地完成了污染減排目標任務。上半年，河南省化學需氧量、氨氮、二氧化硫排放量分別較上年同期明顯削減。
三是環境容量的利用效率和投資效益進一步提高。據統計，實施總量預算以來的8個月，全省共有7848個建設項目網上申請污染物排放量，6591個項目通過網上核定。核定的四項主要污染物排放量均較去年同期有明顯下降。而與此對應的是，河南省工業投資總額持續增加。
四是各級政府對環境保護和污染減排更加重視，在謀劃本地區經濟發展的同時，充分考慮環境的承載力，將有限的總量預支指標用到經濟效益好、環境污染少、發展可持續的項目上，實現了環境資源的優化配置，促進了全省產業結構調整和發展方式轉變。
