正在全國人大常委會審議的環保法修正案草案,對政策環評、環境權益、公益訴訟等眾多實踐中被證明行之有效的環境法律制度卻只字未提。這引起了眾多環境法學家的不解。
“新修改的民訴法已經規定了環境民事公益訴訟制度,并授權實體法對原告資格進行規定。環保法作為環境保護領域的綜合性立法,理應在這個問題上作出詳細規定。”包括中國社會科學院法學研究所研究員馬驤聰、北京大學環境法學教授汪勁、中國政法大學環境法學教授王燦發以及環境法學家、全國人大代表呂忠梅在內國內十多位著名學者都持上述相同的觀點。
環保部建議增加公益訴訟內容
近年來,在各方面的推動下,建立環境公益訴訟制度,逐步形成了社會共識。據介紹,萬鄂湘、梁從誡等全國政協委員以及呂忠梅、黃細花等全國人大代表,先后提出多項相關建議和議案,建議從法律上明確環境公益訴訟制度,新聞媒體對環境公益訴訟做了大量宣傳報道。
來自中華環保聯合會的不完全統計顯示,我國各級法院近年來已經受理環境民事公益訴訟不少于17起,其中原告不乏環保組織。
2011年8月,環保部向全國人大環資委提交的環保法修正案建議稿中明確提出,“因污染損害公共環境利益的,經依法登記的環境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,可以依法向人民法院提起訴訟,要求污染者承擔侵權責任。”
此外,據記者了解,在民訴法修訂過程中,全國人大常委會法工委認真進行了大量調研,并曾專門聽取過環保部門的意見和建議。今年8月31日新通過的民訴法修改決定增加了“公益訴訟”的規定,有關機關和環保組織針對污染環境等損害社會公共利益的行為,將可以據此提起訴訟。
環保部政策法規司副司長別濤認為,建立公益訴訟制度,事實上存在“一個共識、一個焦點”。一個共識,就是社會各方認為有必要規定公益訴訟制度;一個焦點,就是誰可作為起訴主體。
目前,在我國環境公益訴訟起訴主體,主要有行政機關、檢察機關、社會團體和公民個人四類。環保社會團體對環境公益訴訟有較大興趣,也成功提起過多起環境公益訴訟。但是,鑒于環保組織數量太大,別濤建議,對于環保組織提起環境公益訴訟,應該有所限制。應當在民訴法的基礎上,進一步明確:“依法登記的環境保護社會組織,可以提起環境公益訴訟。”
環保法最適合規定公益訴訟
關于公益訴訟,民訴法修改決定的表述是:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”
據此,民訴法明確規定了環境公益訴訟、消費者權益保護兩類公益訴訟。關于消費者保護公益訴訟,全國人大常委會法工委有關領導在民訴法修改決定通過之后曾透露,立法機關正在抓緊修改消費者權益保護法,并正在研究當消費者權益受到侵害的時候,哪些涉及到保護消費者的組織有權提起或適宜提起公益訴訟。
“由此可以推想,既然立法機關認為侵害消費者權益的公益訴訟主體由消費者權益保護法規定,那么侵害環境權益的公益訴訟主體也就應當由環保法來規定。”別濤說。
因此,他建議,國家立法機關在研究環保法修改時,應積極回應社會呼聲,對環境公益訴訟主體作出明確規定。
別濤說,如果這一規定能夠寫入環保法修正案,那么,水、大氣、噪聲、固體廢物、放射性、海洋等各個環保領域都可能出現公益訴訟,其他專項環保法律則無需分別規定。
包括馬驤聰、王燦發、汪勁、呂忠梅等在內的著名環境法學家一致認為,環保法征求意見稿應該對民訴法有關環境公益訴訟規定做出回應。
“很難設想,在綜合性的環保法之外,還有哪部其他單項環保法律更適合規定環境公益訴訟。”別濤說。
民訴法相關精神應予落實
哪些社會組織適合提起環境公益訴訟?這是最為敏感也是爭議最大的問題。對此,別濤的看法是,對不同的社會組織應有所區別。
根據我國民政主管部門的分類,社會組織包括民辦非企業單位、基金會、社會團體三大類。截至2011年年底,全國登記在冊的各類社會組織共有45.7萬個。其中:社會團體25.3萬個,民辦非企業單位20.2萬個,基金會2510個。此外,還有大量未經登記注冊的社會組織。
“社會組織包含社會團體。社會團體是社會組織的主要組成部分,但并非其全部。”別濤說,根據環保部2010年發布的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》,環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等多種類型的組織都可視為環保社會組織。
據環境法專家介紹,正式通過的民訴法修改決定將草案中可以提起公益訴訟的主體,從“有關社會團體”修改為“有關組織”,意在將社會團體之外的其他社會組織也囊括進來。全國人大常委會法工委領導在有關修改說明中明確表示,至于哪些組織適宜提起民事訴訟,可以在制訂相關法律時進一步明確規定。
因此,別濤建議,正在研究修改的環保法應當在民訴法基礎上,進一步明確規定,“依法登記的環境保護社會組織”,對污染環境等損害社會公共利益的行為,可以提起訴訟。
此外,別濤還提出,正在修訂的環保法,應當在海洋環保法和新的民訴法基礎之上,對有權提起環境公益訴訟的行政機關,做出統一規定,其他單項環保法律則無須再做分散規定。環保法修訂應明確,“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門”,對污染環境等損害社會公共利益的行為,可以提起訴訟。法律也可以授權檢察機關提起環境公益訴訟。
訴訟范圍不應限于環境污染
在明確了環境公益訴訟的主體后,環境公益訴訟的范圍也應該從法律上給予明確。別濤提出,環境公益訴訟范圍不應限于環境污染,破壞資源、損害生態的問題也應納入環境公益訴訟范疇。
據介紹,民訴法明確規定的環境公益訴訟范圍為污染環境。別濤說,在環保領域,損害公共環境利益的行為,主要包括三種基本類型,一是污染水、氣等環境要素,二是破壞森林、礦產等自然資源,三是損害濕地、物種等生態系統。
“可見,民訴法明確界定的環境公益訴訟范圍是不完整的;同時,民訴法關于公益訴訟范圍的規定又是相對開放的。”別濤認為,有必要在環保法中將破壞資源、損害生態行為,納入環境公益訴訟的范圍。
此間接受記者采訪的多為環境法學專家均認為,環保法已經出臺近23年,我國的政治、經濟、社會狀況都發生了很大變化,如果僅僅修改個別條文,補充個別措施規定,難以適應現實環境保護對法律的需求。
