根據(jù)今年6月26日新一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議二次審議《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(下稱“《草案》”)之規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)(下稱“中環(huán)聯(lián)”)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟。”外界普遍將此解讀為中環(huán)聯(lián)將成為獨(dú)家環(huán)境公益訴訟主體。一時(shí)輿論嘩然，甚至有專家稱“這是一種嚴(yán)重的倒退”。
據(jù)了解，中環(huán)聯(lián)采取企業(yè)、個(gè)人兩種會(huì)員方式，根據(jù)級(jí)別不同，每屆繳納一定的費(fèi)用。而在其企業(yè)會(huì)員中，很多都是曾被曝光的“污染大戶”。業(yè)內(nèi)因此質(zhì)疑中環(huán)聯(lián)的公益性。而中環(huán)聯(lián)的唯一環(huán)境公益訴訟主體資格，意味著其有權(quán)力選擇起訴哪家企業(yè)或不起訴哪家企業(yè)，因而引發(fā)對(duì)其可能進(jìn)行“權(quán)力尋租”的擔(dān)憂。
對(duì)此，中環(huán)聯(lián)感到冤枉。7月10日，中環(huán)聯(lián)副主席兼秘書長(zhǎng)曾曉東在獨(dú)家接受時(shí)代周報(bào)采訪時(shí)稱，被授予獨(dú)家環(huán)境公益起訴權(quán)，不是中環(huán)聯(lián)自己的意思。他表示，中環(huán)聯(lián)就是要踏踏實(shí)實(shí)地做好環(huán)境保護(hù)的工作，維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益。并且，中環(huán)聯(lián)不會(huì)一家獨(dú)大。
超強(qiáng)非政府組織
一位環(huán)保部知情人士告訴時(shí)代周報(bào)，中環(huán)聯(lián)是2005年解振華任環(huán)保總局局長(zhǎng)時(shí)倡導(dǎo)建立的，其組織陣容強(qiáng)大，可以說(shuō)是目前中國(guó)擁有政府資源最強(qiáng)大的非政府組織。
中環(huán)聯(lián)在其網(wǎng)站上如此介紹自己：中環(huán)聯(lián)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部注冊(cè)，環(huán)保部主管，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的、非營(yíng)利性的、全國(guó)性的社團(tuán)組織。
中環(huán)聯(lián)稱自己擁有豐厚的社會(huì)資源，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署是中環(huán)聯(lián)的合作伙伴。中環(huán)聯(lián)的常務(wù)理事、理事中擁有一大批社會(huì)各界的中高級(jí)政要，包括正部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)40 人，副部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)155 人。這其中，副國(guó)級(jí)以上4人。現(xiàn)任環(huán)保部部長(zhǎng)、黨組書記周生賢在其中也僅僅是副主席位置。
不但如此，中環(huán)聯(lián)還有包括京東方科技集團(tuán)股份有限公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司、青島海爾(600690,股吧)股份有限公司等大型知名企業(yè)單位會(huì)員255 家，個(gè)人會(huì)員1萬(wàn)余人，各省市區(qū)環(huán)境廳局長(zhǎng)大部分是中環(huán)聯(lián)的理事，還有軍隊(duì)、武警、金融、財(cái)政等一批高級(jí)要員，還有港澳臺(tái)地區(qū)的一批理事，形成大中華、大環(huán)境、大聯(lián)合的社會(huì)資源。中環(huán)聯(lián)同時(shí)還擁有兩院院士18 名，擁有30 名全國(guó)知名的法律、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)專家組成的環(huán)境法律專家委員會(huì)，擁有環(huán)境志愿律師隊(duì)伍82 人和24 家志愿律師事務(wù)所。
前述環(huán)保部知情人士透露，中環(huán)聯(lián)初建時(shí)意在滿足一些老領(lǐng)導(dǎo)退休后發(fā)揮余熱的愿望，也體現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)保工作的重視，否則不可能有那么多在任和現(xiàn)任的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與這樣一個(gè)非政府組織。
2009年9月，審計(jì)署公布的環(huán)保部2008年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果顯示，2006-2008年，環(huán)保部為非財(cái)政撥款預(yù)算單位中環(huán)聯(lián)的項(xiàng)目申請(qǐng)財(cái)政資金為1145萬(wàn)元 (其中2008年545萬(wàn)元)。截至2008年底，該項(xiàng)目已累計(jì)支出1137.71萬(wàn)元。
此后的財(cái)務(wù)來(lái)源則不得而知。時(shí)代周報(bào)在中環(huán)聯(lián)的網(wǎng)站上查到，其單位會(huì)員均需向中環(huán)聯(lián)繳納會(huì)費(fèi)，其中主任委員單位30萬(wàn)元/屆，副主任委員單位15萬(wàn)元/屆，常務(wù)理事單位10萬(wàn)元/屆，理事單位5萬(wàn)元/屆，會(huì)員單位1萬(wàn)元/屆。該會(huì)費(fèi)均為一屆五年會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，入會(huì)時(shí)一次繳納。
這里，僅僅網(wǎng)站公布的各級(jí)企業(yè)會(huì)員每屆就繳納會(huì)費(fèi)達(dá)862萬(wàn)，這還不包括其他非企業(yè)成員。
“大炮打蒼蠅”
對(duì)于《草案》中關(guān)于中環(huán)聯(lián)的唯一環(huán)境公益訴訟主體資格問(wèn)題，多位環(huán)保界、法律界人士在接受時(shí)代周報(bào)采訪時(shí)表達(dá)了強(qiáng)烈反對(duì)。
北京綠家園志愿者組織負(fù)責(zé)人汪永晨認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是每一個(gè)公民都應(yīng)該有的權(quán)利，不光是一個(gè)機(jī)構(gòu)。怎么可以指定給誰(shuí)?這完全是一種倒退!汪稱，這還是“官本位”思想在作祟，就是“我就可以決定，我就可以說(shuō)了算”。但現(xiàn)在已經(jīng)是法治社會(huì)了，這種意識(shí)完全是法制意識(shí)缺失、公民意識(shí)缺失。
北京市中勤律師事務(wù)所陳令明亦表示，這樣規(guī)定等于剝奪了其他人的權(quán)利。“他們可以設(shè)定一定的準(zhǔn)入條件，但是不能剝奪其他人的權(quán)利。也許我們要了解一下他們的本意是什么，他們是不是想這樣就保證官司能夠打贏?”
2012年，《民事訴訟法》修訂，在第55條對(duì)公益訴訟有這樣的規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”
綠色和平政府與公共事務(wù)主任雍容認(rèn)為，大家理解的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)應(yīng)該包括檢察機(jī)關(guān)、地方政府、環(huán)保部門，有關(guān)組織應(yīng)該包括NGO等。而《草案》的相關(guān)規(guī)定卻把其他組織都排除在法律之外了。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，這種法條非常荒唐，完全是一種倒退。
“為什么這樣說(shuō)，像環(huán)保法這樣的一部基本大法，可能會(huì)有幾十年的效力。上一次修改到現(xiàn)在是20多年，可能以后幾十年里，只有中環(huán)聯(lián)一家非政府組織壟斷了公益訴訟的權(quán)力。這是一件非常可怕的事情。中國(guó)這么大，不可能由一家非政府組織來(lái)壟斷，不管你是政府下屬的還是純民間的，你不可能有能力來(lái)做全中國(guó)的公益訴訟。”雍容說(shuō)。
談及過(guò)去中環(huán)聯(lián)做的一些案例，雍容稱“非常有趣”，“我也上網(wǎng)查了一下，中環(huán)聯(lián)自己在網(wǎng)上說(shuō)，從2009-2012年他們一共提起了6起訴訟。也就是說(shuō)他們每年進(jìn)行2起訴訟。中國(guó)這么大，現(xiàn)在環(huán)境危機(jī)這么嚴(yán)重，如果這樣的話，我們將非常被動(dòng)，不可能解決中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，民間參與將是一個(gè)空話。現(xiàn)在沒(méi)有任何一家非政府組織有能力可以覆蓋全中國(guó)。”
“中環(huán)聯(lián)2009年打的是江陰集裝箱有限公司和貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局的官司，2011年起訴了貴州一家叫好益多乳液有限公司的企業(yè)，我們感覺(jué)這是大炮打蒼蠅的狀態(tài)。”雍容舉例說(shuō)，“如果將來(lái)中環(huán)聯(lián)不能公正客觀地對(duì)待大小污染者，一視同仁的話，不能老虎蒼蠅一起打，那是很可怕的。只打小蒼蠅、不打大老虎的話，公益訴訟也就會(huì)成為一個(gè)笑話。”
“可以公開(kāi)大膽地質(zhì)疑”
中環(huán)聯(lián)是否會(huì)壟斷環(huán)境公益訴訟?曾曉東此前在接受新華社記者采訪時(shí)表示，“中環(huán)聯(lián)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”這一規(guī)定絕不是讓中環(huán)聯(lián)“一家打天下”，各省市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與中環(huán)聯(lián)不存在隸屬關(guān)系，而是各自獨(dú)立的組織。
此外，曾曉東表示，中環(huán)聯(lián)沒(méi)有向任何領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行過(guò)“匯報(bào)”或者背后運(yùn)作。如果《草案》通過(guò)，中環(huán)聯(lián)也不是“一家壟斷”，不會(huì)進(jìn)行“權(quán)力尋租”。條件成熟后，中環(huán)聯(lián)將團(tuán)結(jié)更多的民間環(huán)保組織共同開(kāi)展環(huán)境公益訴訟。
但雍容還是表達(dá)了自己的擔(dān)心：“中環(huán)聯(lián)有許多企業(yè)作為它的會(huì)員單位，我們?cè)谒木W(wǎng)站上看到，有些大型的企業(yè)，比如在2010年出過(guò)污染丑聞的紫金礦業(yè)，也是其理事單位。我們還看到很多發(fā)電廠、做化學(xué)品的、造紙廠，這樣一些今后可能會(huì)產(chǎn)生污染的企業(yè)是他們的會(huì)員企業(yè)，而且這些會(huì)員是要交會(huì)員費(fèi)的。這就讓人想到，今后這些企業(yè)出事后，中環(huán)聯(lián)會(huì)不會(huì)以公正的第三方形象出現(xiàn)在公訴席。”
在中環(huán)聯(lián)網(wǎng)站上可以看到，中石化和大唐電力的領(lǐng)導(dǎo)也在中環(huán)聯(lián)的副主席之列。而且在其255家企業(yè)會(huì)員中，污染企業(yè)和疑似污染企業(yè)占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤＿@也是公眾質(zhì)疑中環(huán)聯(lián)是否會(huì)在環(huán)境案件中公正地充當(dāng)?shù)谌降脑颉?/P>
網(wǎng)友“驅(qū)動(dòng)RS”認(rèn)為，中環(huán)聯(lián)接納企業(yè)或團(tuán)體加入，還有一大筆會(huì)費(fèi)收入。這樣半官方性質(zhì)的團(tuán)體，誰(shuí)敢得罪?一些污染企業(yè)還巴不得攀上關(guān)系呢!是不是交了“保護(hù)費(fèi)”，污染企業(yè)就可以保平安?
對(duì)于外界的廣泛質(zhì)疑，曾曉東對(duì)時(shí)代周報(bào)回應(yīng)說(shuō)：“其實(shí)也沒(méi)什么質(zhì)疑，你可以上網(wǎng)查，可以公開(kāi)大膽地質(zhì)疑。對(duì)于外界的質(zhì)疑，我都是回應(yīng)了的，我還能怎么回答問(wèn)題呢。說(shuō)我們接納了污染企業(yè)，那應(yīng)該指出哪些是污染企業(yè)嘛，污染到哪、怎么污染的。污染企業(yè)我們絕對(duì)不接納。”
“我們沒(méi)有主動(dòng)申請(qǐng)”
為了平息外界的質(zhì)疑，中環(huán)聯(lián)在其網(wǎng)站上刊登了一篇文章—《關(guān)于環(huán)境公益訴訟的理解》。
文章中說(shuō)，新民事訴訟法(前文提及)是為保護(hù)社會(huì)公共利益特別規(guī)定的一項(xiàng)新制度，即民事公益訴訟制度。新法規(guī)定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。
這種列舉加概括式的規(guī)定，蘊(yùn)含了這樣一個(gè)意思：污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為只有在損害公共利益時(shí)，才可基于維護(hù)社會(huì)公共利益提起公益訴訟。如果針對(duì)污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，直接請(qǐng)求保護(hù)個(gè)體利益，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。
公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。盡管代表人訴訟涉及眾多當(dāng)事人，但受害人可以確定，訴訟目的是為維護(hù)個(gè)人利益，故仍然屬于私益訴訟。
“我們不可能去主動(dòng)申請(qǐng)做什么獨(dú)家公益訴訟權(quán)，在公益訴訟問(wèn)題上，是主管單位，主管部門，法人單位提出要我們做公益訴訟的主體資格。我們又沒(méi)有申請(qǐng)。”曾曉東向時(shí)代周報(bào)表示。
關(guān)于訴訟資格，曾曉東解釋說(shuō)：“根據(jù)我們這幾年做了這么多公益訴訟的情況，肯定有這個(gè)資格，有這個(gè)能力，有這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。公益訴訟不光得懂業(yè)務(wù)，懂法律，還得提前代繳公益訴訟費(fèi)啊。要搞鑒定檢測(cè)，還要搞很多工作呢!不是說(shuō)這個(gè)工作哪個(gè)單位能都做。(一般的非政府組織)一個(gè)是沒(méi)人組織，它就兩三個(gè)人，連自己生存發(fā)展都成問(wèn)題，怎么搞公益訴訟啊?搞公益訴訟，一定要具備一定的條件。”
“這個(gè)我相信中央的決策，我那天跟周生賢部長(zhǎng)談到這個(gè)問(wèn)題，也不會(huì)一家獨(dú)辦，但是也不能大膽放開(kāi)。一下放開(kāi)恐怕不很現(xiàn)實(shí)。你是為推動(dòng)這個(gè)事業(yè)的發(fā)展，不是大家一哄而上，都去做公益訴訟。”
前述環(huán)保部知情人士告訴時(shí)代周報(bào)，《草案》的相關(guān)規(guī)定，將中環(huán)聯(lián)“直接推到了刀口上，任人宰割，而難以還口”。
該知情人士表示，當(dāng)初《草案》在征集意見(jiàn)時(shí)，對(duì)中環(huán)聯(lián)的唯一環(huán)境公益訴訟主體資格這一條他表示了明確的反對(duì)意見(jiàn)，可是還是被拿到了人大會(huì)去討論，最后弄出這么大的風(fēng)波。“中環(huán)聯(lián)秘書長(zhǎng)曾曉東估計(jì)也是始料不及，他自己是部級(jí)干部，可能從沒(méi)想到自己會(huì)直接面對(duì)這樣的輿論漩渦。”
汪永晨也認(rèn)為，不應(yīng)該把矛頭直接指向中環(huán)聯(lián)，“現(xiàn)在挺可笑的，把中環(huán)聯(lián)弄成敵人了，大家都批他們，一下揭出他們很多事情，用了污染企業(yè)錢什么的。我覺(jué)得也沒(méi)必要怎么他們，重要的是提高大家的公民意識(shí)，信息公開(kāi)。公眾參與在我們這現(xiàn)在還是一個(gè)口號(hào)。”
如何提高公民意識(shí)?“對(duì)于環(huán)境違法行為，每一個(gè)公民都有起訴的權(quán)力。我們老覺(jué)得跟我有關(guān)系的我才有這權(quán)利，比如一條河，難道只有住在它邊上的人才有關(guān)系嗎?可是這條河它影響著整個(gè)生態(tài)，每個(gè)人都有權(quán)利去做。”汪永晨說(shuō)。
雍容向時(shí)代周報(bào)提供的資料顯示，美國(guó)1969年頒布的國(guó)家環(huán)境政策法明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。1970年，美國(guó)頒布的清潔空氣法首次提出一個(gè)新的概念—公民訴訟。
雍容認(rèn)為，這就把公益訴訟范圍擴(kuò)大了。前幾年因?yàn)闆](méi)有法律規(guī)定，所以政府、NGO、個(gè)人都在做嘗試，在全國(guó)范圍內(nèi)越來(lái)越多，形成了一個(gè)很好的發(fā)展趨勢(shì)。但《草案》的相關(guān)規(guī)定讓這一良好趨勢(shì)被截?cái)嗔恕?/P>
曾曉東認(rèn)為，中環(huán)聯(lián)的核心任務(wù)是保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益。他說(shuō)：“我們要保護(hù)國(guó)家的公共利益，這樣才行，要不我們敢去做那些公益訴訟嗎，這是得罪人的事情，所以我們現(xiàn)在一概不回答那些問(wèn)題，越吵越熱，我們沒(méi)什么可吵的。我們做得都非常地道，現(xiàn)在一些媒體還不干，所以我們不去回答這些問(wèn)題。”
