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整整一周,江蘇都籠罩在重重霧霾之中。學校停課、工廠限產、交通堵塞,微博微信中不時上傳的城市被濃霧“霾沒”的照片和各種啼笑皆非的調侃,讓每一位市民都心情沉重。
在南京,即使是大白天,一些城區路段的能見度都不足1公里。因為持續污染,南京市發布了空氣質量紅色預警,數家大醫院兒童呼吸科門診量接連刷新紀錄,學校不得不為此停課兩天。
即使是在“江尾海頭”的南通市,也無法享受到任何地理上的優勢,甚至以PM2.5濃度549一度排名江蘇首位。
但《法制日報》記者注意到,不少地方媒體對農村地區焚燒秸稈導致空氣嚴重污染的報道以及環保部門、氣象部門對霧霾成因主要歸結于秸稈焚燒的分析,片面歸責于“立法禁燒”后的執法不力問題,實際上起到了誤讀立法本意、忽略綜合施策的偏離效應。
秸稈焚燒有數千年歷史,但為何在本世紀以來,對大氣環境的破壞愈演愈烈?僅僅靠用強力方式“圍追堵截”而疏于從法律、政策上綜合施策,加大綜合治理、綜合利用,恐怕“秸稈之結”短期內難以解開。
記者了解到,2005年4月起施行的《固體廢物污染環境防治法》就明確“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈”。
專家解釋說,我國種植業產生的秸稈是最主要的污染物,包括水稻、小麥、油菜、玉米在內的秸稈,每年超過6億噸。在農村能源來源單一的過去,秸稈是廣泛用于農民生產生活的主要燃料,但放在長達一年的時間段里燃燒使用,并不會對大氣產生污染聚集效應。但隨著液化氣走入尋常百姓家,富余的秸稈日益成為影響、甚至威脅到農業生產生活的重要問題。隨之而來的大氣污染加劇,直接威脅到城市公共安全問題,不過是“秸稈之結”的衍生品。
江蘇作為農業大省,每年的秸稈產量突破4000萬噸。隨著焚燒秸稈日益威脅環境安全,2008年12月,《江蘇省固體廢物污染環境防治條例》在征求意見稿中,就加入了“禁止露天焚燒秸稈”的條款,但限于上位法的明確限制,“全面禁止焚燒”無法在立法上獲得支持。
江蘇省人大法制委副主任委員王臘生介紹,江蘇省人大常委會于2009年5月就作出了《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》,效力等同于地方條例,屬于地方性法規性質。
記者查閱該決定了解到,基于上位法的規定,江蘇確定的禁燒區域為:南京市的行政區域、其他設區的市的城市建成區周圍三十公里范圍內、不設區的市和縣人民政府所在地的鎮的建成區周圍五公里范圍內,以及機場周邊二十公里范圍內、高速公路及國道、省道和鐵路兩側五公里范圍內。并明確設區的市、縣(市)人民政府可根據本地實際劃定的其他區域。
“這些規定屬于有條件的禁燒,而非全面禁燒。”王臘生表示,該決定在立法設置上十分完整,不僅規定了禁燒的范圍,而且側重政府各部門應建立協調機制,共同做好秸稈綜合利用和秸稈禁燒方面。“堵”的規定有了,但在實際操作中卻受限于執法條件存在的多重問題,在“疏”的方面,短期內難以扶持優化相關產業,建立起綜合利用的成效,以降低焚燒秸稈對大氣污染的影響。
記者近年來在種植業密集的蘇北地區采訪發現,由于一些地區簡單照搬法律條文,片面強調“禁燒”,而忽視綜合利用問題,“秸稈之結”已經衍生和呈現出嚴重的農村地區地表水污染問題。
在淮安市,原本農村地區水網密集的現象,隨著一個個工業區上馬建設而受到威脅。尤其是化工園區周圍的地表水、土壤環境問題日益嚴峻。在被稱為“魚米之鄉”的洪澤縣,農村地區大部分河道、天然水塘由于禁燒秸稈后的秸稈棄置問題,水體富營養化加劇。加上基層組織不重視河道積淤問題,不少農村地區水體發黑變臭,直接影響了農民生活質量。
據了解,雖然江蘇省人大常委會出臺的決定明確了秸稈棄置于河道、湖泊、水庫、溝渠等水體內,由環境保護行政主管部門責令限期清除,情節嚴重的可處五十元以上二百元以下罰款,但這些條款的執行力很難實現預期。
“多頭管理問題,在焚燒秸稈、棄置秸稈問題上很突出。”一位法律專家分析說,環境執法部門、農業部門、城市管理行政執法部門,乃至于水行政主管部門或者航道管理機構,都可以在秸稈問題上依法行使管理職權,地方政府迫于“禁燒”壓力,還對基層鄉鎮人民政府、村居委會下達行政命令,公安派出所甚至也被納入執法主力。
據了解,僅2012年江蘇省夏糧種植面積達3565.8萬畝,執法的“人海戰術”在如此大范圍的面積上,顯然顯得微不足道。
江蘇省農林廳相關統計顯示,目前農作物秸稈在農業、能源、加工三個方面的利用量,分別占總產量的34%、23%和4%。也就是說,在這個數據之外,有40%左右的秸稈量,不是被焚燒,就是被丟棄。
而不少專家建議利用秸稈發電、加工板材、替代煤炭用于民用取暖、工業化用于制漿造紙、推動秸稈機械化還田等具有較強針對性的舉措,卻因為缺乏有效而全面的政策扶持機制,短時間內難以實現集約化效應。
“秸稈重量輕、體積大,光用于收集、運輸需要投入的人力、物力、財力就不少了,一個勞動力支出日均在上百元,即便有了良好通暢的收購渠道,對農民來說也是吃力不討好。”江蘇省科技廳農村科技處負責人介紹,秸稈綜合利用缺乏投入、經濟效益低,要讓農民“不得不燒”轉變為“舍不得燒”,還尚存政策扶持、科技支撐等多重問題。
“雖然秸稈焚燒是導致霧霾污染的重要方面,但這次席卷江蘇的大氣污染問題,顯然足以警醒全社會,由此造成的停產停課、交通事故頻發,已嚴重威脅到了社會生產生活秩序,實際上應當作為一個公共安全問題,急需引起充分關注,通過綜合施策,完善法制,加大投入,強化監督,在未來數年里,盡快還原一個萬里無云的藍天。”一位法律界人士呼吁,大氣污染造成的巨大損失難以簡單用金錢衡量,這本賬,全社會要仔細算一算了。
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