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回顧中國(guó)環(huán)保幾十年來的工作，盡管取得一些成就，可“環(huán)保還算努力但環(huán)境生態(tài)問題依然解決不了甚至越來越嚴(yán)重“的悖論也備受關(guān)注。對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域這個(gè)悖論背后的制度性、結(jié)構(gòu)性問題，黨的十八大和三中、四中全會(huì)開出了一些針對(duì)性的“藥方”，可以說是進(jìn)行了環(huán)保制度的“二次啟蒙”。
首先，污染問題受“GDP至上”影響。污染企業(yè)往往是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的最大貢獻(xiàn)者之一。在“GDP至上”的影響下，要想讓地方政府割舍這塊大蛋糕非常困難。不過，三中全會(huì)《決定》明確要“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重”，有望從源頭上遏制“污染”。
其次，污染背后依稀有權(quán)力的影子。許多工業(yè)企業(yè)尤其是國(guó)企和各類工業(yè)園區(qū)有行政級(jí)別，而且經(jīng)常高于所在地方環(huán)保部門甚至地方政府。另外，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)與地方政府領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)有輪崗的可能，這也使得地方環(huán)保部門的執(zhí)行能力大打折扣。對(duì)此，三中全會(huì)《決定》提出加強(qiáng)地方政府環(huán)保職責(zé)。四中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，對(duì)因決策嚴(yán)重失誤或久拖不決造成重大損失的，要嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)法律責(zé)任。
再次，發(fā)展類規(guī)劃與環(huán)保制度的執(zhí)行屢屢“走偏”。發(fā)展類規(guī)劃及其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通常被“過度”實(shí)現(xiàn)和“超額完成”，而環(huán)保類規(guī)劃及環(huán)保制度的執(zhí)行經(jīng)常“縮水”。對(duì)此，三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等的制定、實(shí)施和責(zé)任追究，未來“規(guī)劃走偏”的機(jī)會(huì)與空間將被大大壓縮。
最后，環(huán)境信息公開及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定未傾聽群眾聲音。群眾獲得環(huán)境和污染信息的渠道、辨析環(huán)境與污染信息的能力、維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的覺悟和水平有限。而企業(yè)對(duì)群眾公開環(huán)境信息的自覺性不足。還有，在中國(guó)往往是污染企業(yè)排污達(dá)標(biāo)，但依然擾民。究其原因就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中缺少公眾聽證。十八大報(bào)告提出加大環(huán)境保護(hù)力度要“以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點(diǎn)”。群眾參與污染企業(yè)的環(huán)境信息公開并對(duì)企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，以及參與環(huán)境公共政策的制定，正是群眾環(huán)境權(quán)益的有效保障。
期待一勞永逸地徹底解決污染問題是不可能的，而期待一勞永逸地解決制約污染治理的背后制度性問題也是不可能的。但從制度上進(jìn)行“二次啟蒙”，整體提高對(duì)政府決策者、企業(yè)家、各級(jí)執(zhí)行者和行動(dòng)者的規(guī)制以及公眾的意識(shí)，將為更深層次改革和環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提高動(dòng)力。(作者是復(fù)旦大學(xué)教授)
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