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《國家生態環境保護“十三五”規劃》目前已經形成初稿,并經2016年全國環境保護工作會議討論。“十三五”既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期,也是負重前行的攻堅期。與以往的規劃相比,環保“十三五”規劃從邊界到內容將有哪些變化和調整?如何看待這個即將出臺的新規劃?本期,《生態》版特約環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤加以闡釋。
環境質量有所改善但問題交織
近年來我國污染治理力度前所未有,進程加速推進,總體處于環境質量有所改善但問題交織的戰略相持期,表現為四大特征:
容量超載
我國污染物排放逼近或者超過承載,這是我國資源環境國情的重大判斷。在長期粗放發展模式下,隨著快速工業化和城鎮化,污染物排放增長快、總量大。另外,近年來因生態空間壓縮破碎、氣象自然等因素導致承載能力總體下降,時空波動加大。分子增加、分母減少導致的容量超載國情短期內不會根本扭轉,相應地生態環境系統脆弱性、風險性明顯加大,必須過容量“緊日子”、應對硬約束。
質量仍差
2015年,全國338個地級及以上城市PM2.5濃度為50微克/立方米,僅76個城市年均值達標。與發達國家標準相比,我國環境質量仍然很差,生態環境成為社會需求強烈的稀缺產品。理論上,要確立提供生態產品屬于發展內涵、生態產品具有產權與價值;實踐上,要主動適應隨著經濟社會發展水平提高,社會公眾訴求明顯提升的“新常態”,環境質量改善成為全面小康社會難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務。
穩中趨好
主要污染物減排成效明顯,部分地區環境質量有所改善。全國好Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%,劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%,大江大河水質改善力度非常大;酸雨面積恢復到20世紀90年代水平,空氣質量改善初見成效。但環境改善的幅度與老百姓的需求有較大差距,甚至與感受有反差,這有認知方式、方法問題,也有環境監測點位關注國家生態環境“大系統”與群眾關注身邊生活質量“小問題”之間“錯位”導致的客觀現實。
區域分異
我國區域間工業化進程、資源能源消耗、環境稟賦、污染排放強度差異大,不同區域、流域和城市環境問題分化,質量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標,全國960萬平方公里不能靠“一招鮮”或一個“方程式”來解決,全國統一性的總量控制方略要更加服從、服務于不同區域差異化環境問題的解決,必須制定、實施更加精細化的環境管理政策。
辯證認識“十三五”生態環境目標
要應對工業化城鎮化發展、資源能源消耗、社會發展等新變化、新轉折,需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態環境目標:
國際對比
我國在較低經濟發展水平下解決更為復雜的環境問題,經濟水平、能源結構、產業結構與發達國家相比具有本質區別。我國能源結構中的“高煤”特征短期改變難,煤占比長期在2/3左右,劣質煤、散燒煤影響大;而美國歷史同期僅為19%,歐洲為30%。我國提出實行PM2.5控制的2012年,人均GDP約5400美元;而美國實行PM2.5控制的1996年,人均GDP28000美元左右。因此,要正視因資源環境稟賦、能源結構、產業結構等不同而造成的環境改善歷程差異。
全面小康
全面建成小康社會的核心要求是環境質量改善。一方面,全面小康是底線型標準,非達標標準或全國總體評價標準。重點應在“兜底”“補短板”,需要將問題控制在較低、社會能接受的水平,但實際上全國不少區域質量目標應高于此。另一方面,老百姓更關心的是環境改善結果而非過程。相對于大江大河,老百姓更關注身邊環境問題,如小河小汊黑臭、灰霾控制、安全飲水等。因此,要響應群眾呼聲,將環境改善的視角和側重點做相應調整,大小并重、提高針對性。
總體改善
相比于以往的定性表述,十八屆五中全會提出要實現“生態環境質量總體改善”目標,是指全國尺度、大范圍、多要素環境質量改善程度會有一個質變。從穩中趨好變為總體性改善,需要未來五年做艱巨的努力。特別是老百姓對環境質量改善的認可度要明顯加大,需要建立信息公開和社會共治的環境治理新體系,并采取多重措施,實現重污染天氣“降頻削峰”,顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。
質量核心
十八屆五中全會首次提出將PM2.5等環境質量指標納入約束性控制,這是一個重大信號。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束,到“十三五”期間新增環境質量指標約束,標志著環境保護階段和治理要求發生戰略性轉變。把環境質量作為約束性指標和環保工作的核心,是問題導向的結果,符合公眾需求,也符合環保發展規律。在國際對比不樂觀的情況下,要讓公眾認同全面小康和總體改善,必須在久久為功的同時,把握階段性戰略重點,在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅戰,解決大氣、水、土壤三大領域若干“刺兒頭”性問題,增加綠色產品有效供給。
將改革藍圖具體化為施工圖
要瞄準問題,突出重點,轉變方式,將頂層設計和改革藍圖具體化為施工圖,把以環境質量為核心的“十三五”生態環保規劃謀劃好,任務部署好。
以三大行動計劃為核心,做深做細做實環境質量管理。穩步推進全國生態環境監測網絡建設,實行國家考核、國家監測的事權財權重大調整,積極推動環保督政巡視,實施生態環保黨政同責……這些制度改革使全面環境質量管理具有前所未有的堅實基礎。“十三五”生態環保規劃將空氣質量改善目標要求分解到338個城市,水環境質量目標分解到1900個控制單元,各地方都能對號入座、認領任務要求,實施績效考核和責任追究,切切實實把大氣、土壤與水三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。
加大環境治理力度,提高治污成效。十八屆五中全會倡導綠色富國、綠色惠民,要求在實現綠色化底線要求的同時,推動形成“綠色即發展”的內生機制。要做硬空間、紅線、準入等環境宏觀調整,增量生態化改造和綠色新增長點培育并重,資源能源消耗控制與治污減排同步,在治標的同時加大治本力度。同時,環境治理要“穩、準、狠”。這個“準”字特別重要,由地方根據差異化環境問題提出針對性、有效性措施,實施多污染物協同控制,讓一部分區域率先達標,其他區域明顯改善。
重構環境治理基礎制度和機制。以改善環境質量為核心,就要實行最嚴格的環境保護制度。兩條制度鏈條很重要,其一是督政體系。我國長期存在保護弱、發展強,或者一撥人搞發展、一撥人搞保護,這種負向激勵制度不利于加快補齊生態環境短板。要發揮機制體制優勢,抓好“關鍵少數”,實行發展與保護“一崗雙責”,倒逼地方黨委政府積極主動地實現生態環保和經濟發展的融合協調。其二是督企體系。綜合運用環境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責等制度,落實企事業單位的主體責任,將所有固定污染源納入監管范圍,實施行業化、系統性、精細化的全過程管理。
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